4. Vuorovaikutteinen suunnittelu - mitä se käytännössä merkitsee?

4.1. Osallistuminen

4.1.1. Lainsäädäntö

4.1.1.1. Yleinen vuorovaikutusvelvoite

Kaavaa valmisteltaessa on oltava vuorovaikutuksessa niiden henkilöiden ja yhteisöjen kanssa, joiden oloihin tai etuihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, siten kuin jäljempänä tässä laissa säädetään.

Kaavoja valmistelevien viranomaisten on tiedotettava kaavoituksesta sillä tavoin, että niillä, joita asia koskee, on mahdollisuus seurata kaavoitusta ja vaikuttaa siihen.

Kunnan tulee vähintään kerran vuodessa laatia katsaus kunnassa ja maakunnan liitossa vireillä olevista ja lähiaikoina vireille tulevista kaava-asioista, jotka eivät ole merkitykseltään vähäisiä (kaavoituskatsaus). Siinä selostetaan lyhyesti kaava-asiat ja niiden käsittelyvaiheet sekä sellaiset päätökset ja muut toimet, joilla on välitöntä vaikutusta kaavoituksen lähtökohtiin, tavoitteisiin, sisältöön ja toteuttamiseen.

Kaavoituskatsauksesta on tiedotettava sen tarkoituksen kannalta sopivalla tavalla.

4.1.1.2. Kaavoitus ja vuorovaikutusmenettelyt

Kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.
Tilaisuuden varaamisesta mielipiteen esittämiseen tiedotetaan osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa todetulla, osallisten tiedonsaannin kannalta toimivalla tavalla. Jollei muuta tiedottamista pidetä asian laatu huomioon ottaen sopivana, asiasta on ilmoitettava niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Ilmoitus on kuitenkin aina julkaistava vähintään yhdessä paikkakunnalla yleisesti leviävässä sanomalehdessä.

Mitä 2 momentissa säädetään tiedottamisesta, noudatetaan soveltuvin osin myös maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:ssä tarkoitettuun kaavoituksen vireilletulosta ilmoittamiseen, jollei vireilletulosta ilmoiteta kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä.

Kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia kaavan tarkoitukseen ja merkitykseen nähden tarpeellinen suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista.

Kaavoituksen vireilletulosta tulee ilmoittaa sillä tavoin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista ja osallistumis- ja arviointimenettelystä. Ilmoittaminen on järjestettävä kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Ilmoittaminen voi tapahtua myös kaavoituskatsauksesta tiedottamisen yhteydessä.

Kunta voi neuvotella alueellisen ympäristökeskuksen kanssa osallistumis- ja arviointisuunnitelman riittävyydestä ja toteuttamisesta.

Osallisella on ennen kaavaehdotuksen asettamista julkisesti nähtäville mahdollisuus esittää alueelliselle ympäristökeskukselle neuvottelun käymistä osallistumis- ja arviointisuunnitelman riittävyydestä. Jos suunnitelma on ilmeisesti puutteellinen, alueellisen ympäristökeskuksen on viivytyksettä järjestettävä kunnan kanssa neuvottelu suunnitelman täydennystarpeiden selvittämiseksi.

Neuvotteluun on kutsuttava esityksen tehnyt osallinen ja tarpeen mukaan ne viranomaiset ja yhteisöt, joiden toimialaan asia liittyy.

Kun alueellinen ympäristökeskus on päättänyt maankäyttö- ja rakennuslain 64 §:n 2 momentissa tarkoitetun neuvottelun järjestämisestä ja ilmoittanut siitä kunnalle, kunta toimittaa ympäristökeskukselle neuvottelua varten tarvittavan aineiston.

Alueellinen ympäristökeskus laatii neuvottelusta muistion, josta käyvät ilmi neuvotteluun osallistuneiden käsitykset osallistumis- ja arviointisuunnitelman täydennystarpeista ja neuvottelun lopputulos. Muistio on viivytyksettä toimitettava neuvotteluun kutsutuille.

Maakuntakaavaa valmisteltaessa on oltava yhteydessä asianomaiseen ministeriöön ja alueelliseen ympäristökeskukseen. Asianomaisen ministeriön, alueellisen ympäristökeskuksen ja maakunnan liiton kesken on järjestettävä neuvottelu kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten tavoitteiden ja muiden keskeisten tavoitteiden selvittämiseksi.

Valmisteltaessa muuta kaavaa, joka koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyttötavoitteita tai joka muutoin on maankäytön, luonnonarvojen, kulttuuriympäristön tai valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta merkittävä, on oltava yhteydessä alueelliseen ympäristökeskukseen. Alueellisen ympäristökeskuksen ja kunnan kesken on järjestettävä neuvottelu tällaisen kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten, seudullisten ja muiden keskeisten tavoitteiden selvittämiseksi.

Edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitettuun neuvotteluun on kutsuttava ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea.

Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomaisneuvottelu järjestetään kaavoitukseen ryhdyttäessä sekä sen jälkeen, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävänä ja sitä koskevat mielipiteet ja lausunnot on saatu.

Maakunnan liiton tulee sopia ympäristöministeriön kanssa neuvottelun järjestämisestä ja toimittaa neuvottelua varten tarvittava aineisto.

Neuvotteluun kutsutaan alueellinen ympäristökeskus ja ne muut viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea. Neuvottelusta laaditaan muistio, josta ilmenevät keskeiset neuvottelussa esillä olleet asiat ja kannanotot.

Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomaisneuvottelu järjestetään kaavoitukseen ryhdyttäessä sekä sen jälkeen, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävänä ja sitä koskevat mielipiteet ja lausunnot on saatu.

Kunnan tulee sopia alueellisen ympäristökeskuksen kanssa neuvottelun järjestämisestä ja toimittaa neuvottelua varten tarvittava aineisto.

Neuvotteluun kutsutaan ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea. Ympäristöministeriö kutsutaan neuvotteluun, jossa käsitellään suurten kaupunkiseutujen keskeisiä kysymyksiä.

Neuvottelusta laaditaan muistio, josta ilmenevät keskeiset neuvottelussa esillä olleet asiat ja kannanotot.

Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomaisneuvottelu järjestetään kaavoitukseen ryhdyttäessä sekä tarvittaessa sen jälkeen, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävänä ja sitä koskevat mielipiteet ja lausunnot on saatu.

Kunnan tulee sopia alueellisen ympäristökeskuksen kanssa neuvottelun järjestämisestä ja toimittaa neuvottelua varten tarvittava aineisto.

Neuvotteluun kutsutaan ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea. Ympäristöministeriö kutsutaan neuvotteluun, jossa käsitellään suurten kaupunkiseutujen keskeisiä kysymyksiä.

Neuvottelusta laaditaan muistio, josta ilmenevät keskeiset neuvottelussa esillä olleet asiat ja kannanotot.

4.1.1.3. Kaavan hyväksyminen

Kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Muistutuksen tehneille, jotka ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Mitä tässä pykälässä säädetään kunnasta, koskee maakuntakaavan osalta maakunnan liittoa.

Kaavaehdotuksen asettamisesta nähtäville säädetään tarkemmin asetuksella.

Kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on viipymättä lähetettävä tieto niille kunnan jäsenille sekä muistutuksen tekijöille, jotka kaavan nähtävillä ollessa ovat sitä kirjallisesti pyytäneet ja samalla ilmoittaneet osoitteensa. Jos kirjelmässä, jossa pyyntö on esitetty, on useita allekirjoittajia, voidaan tieto kaavan hyväksymisestä lähettää vain ensimmäiselle allekirjoittajalle. Ensimmäinen allekirjoittaja vastaa tiedon toimittamisesta muille allekirjoittaneille.

4.1.2. Kommentaari

4.1.2.1. Osallistuminen ja yhteistyö kaavoituksessa

4.1.2.1.1. Osallisten asema kaavan valmistelussa
MRL:n uudet vuorovaikutussäännökset ovat järjestöjen kannalta ratkaisevan tärkeitä. Jos laissa asetetut tavoitteet osallistumisesta toteutuvat, aukeaa kansalaisille ja järjestöille laaja vuorovaikutuskenttä. Mutta jos tavoite ei toteudu odotetulla tavalla, voi käydä päinvastoin, ja todellinen vaikuttaminen jää näennäiseksi. Laissa on täysin uusia vuorovaikutusta koskevia käsitteitä (osallinen ja osallistumis- ja arviointisuunnitelma, ks. jakso 2), joten on vaikeaa vielä tietää, miten ne tulevat käytännössä toimimaan. Siksi tässä vaiheessa onkin esim. SLL:n ja sen alayhdistysten näkökulmasta olennaista tietää, mitä käsitteillä tarkoitetaan ja miten osallistumiskuvio toimii. Osallistumismekanismi on luonteeltaan joustava ja itsestään kehittyvä, minkä vuoksi jo systeemin testaamisen alkuvaiheessa on pyrittävä mukaan kaavoitukseen. Laissa ei määritellä vuorovaikutuksen minimitasoa, vaan se perustuu tapauskohtaiseen harkintaan. Tämä on koko osallistumisen kynnyskysymys: miten kunnat ottavat uudet menettelysäännökset vastaan. Laki ei yksistään takaa hyvää suunnittelua ja merkityksellistä osallistumista, mutta luo sille edellytykset. Toteuttaminen on kiinni kuntien, ympäristöviranomaisten ja kansalaisten yhteistyöstä. Osalliset on nähtävä resurssina, ei pakollisena hidasteena. Tämän kulttuurin muuttaminen vaatinee kaikkien osapuolten asenteiden tarkistamista.

Vaikka laki ei yksistään takaa vuorovaikutuksen toteutumista, asettaa MRL kuitenkin joitakin menettelyllisiä vähimmäiskriteereitä. Lain 8 luku sisältää säännökset kaavoitusmenettelystä ja vuorovaikutuksesta. MRL 62 §:n perusteluissa todetaan, että "osallisilla on oltava tosiasialliset mahdollisuudet arvioida hankkeen merkitystä ja vaikutuksia ja esittää mielipiteensä asiassa". (10) Kaavan valmisteluvaiheessa on lain 63 §:n mukaan laadittava suunnitelma osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyistä sekä kaavan vaikutusten arvioinnista (osallistumis- ja arviointisuunnitelma). Siitä on myös osallisia tiedotettava riittävän aikaisessa vaiheessa ja osallisille on järjestettävä mahdollisuus mielipiteen ilmaisemiseen. Tästä on säädetty asetuksessa tarkemmin.

On korostetava, että periaatteessa on kyse kahdesta asiasta: osallistumismenettelyistä ja kaavan vaikutusten arvioinnista. Osallistumalla voidaan vaikuttaa kaavan vaikutusten arviointiin ja päätöksentekoon. Osalliset voivat esim. toimia asiantuntijoina vaikutusten selvittämisessä ja he voivat kommentoida tehtyjen/aiottujen selvitysten asianmukaisuutta ja riittävyyttä. Mutta samalla on pidettävä mielessä, että kaava on aina kompromissi. Kaikkia mielipiteitä ei voida toteuttaa, mutta ne tulisi ottaa kaavaehdotuksen laatimisessa huomioon.

4.1.2.1.2. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma ja neuvottelut
Osallistumis- ja arviointisuunnitelma tarkoittaa kirjallista esitystä kaavoitukseen liittyvistä keskeisistä seikoista. Kyseinen suunnitelma on ratkaisevin väline vuorovaikutuksen toteutumisen kannalta. Suunnitelma tehdään, kun kaavan laatiminen aloitetaan. Suunnitelman yksityiskohtaisuus riippuu kaavoitettavan alueen laajuudesta ja merkityksestä, ja vähäisissä tapauksissa se voidaan jättää kokonaan laatimatta. Tässä piilee vaara vähäisyyden ylitulkinnasta, eli vaikutuksia voidaan pitää helposti vähäisinä, koska näin vältytään suunnitelman laatimiselta. Kaavan vireilläolosta on kuitenkin aina ilmoitettava, joten tätä kautta on mahdollista saada tieto kaavoituksesta ja ottaa myös kantaa suunnitelman puutteellisuuteen.

Osallistumis- ja arviointisuunnitelma ei siis välittömästi vielä mahdollista kaavan kommentointia, sillä se tapahtuu vasta kaavaehdotuksen yhteydessä. Suunnitelman merkitys on siinä, että jo ennen varsinaisen kaavaehdotuksen tekemistä voidaan suunnitella kokonaisuutta, pyrkiä sovittamaan mahdollisia ristiriitoja ja ottaa mahdollisimman kattavasti huomioon erilaiset kaavan laatimiseen vaikuttavat seikat. Elokuvatermein sanottuna se on siis eräänlainen "kaavoituksen käsikirjoitusluonnos". Siitä käy ilmi juonen perusrakenne, näyttelijät sekä kuvauspalaverit, mutta yksityiskohtia muokataan kuvausten edetessä.

Kunta voi neuvotella suunnitelmasta ja sen toteuttamisesta jo etukäteen AYK:n kanssa. Jos osallinen on tyytymätön laadittuun suunnitelmaan, hän voi ehdottaa neuvottelujen käymistä suunnitelmasta AYK:n ja kunnan välillä. AYK:lla ei periaatteessa ole velvollisuutta suostua esitykseen, paitsi jos suunnitelma on ilmeisesti puutteellinen. Tällöin on neuvottelu järjestettävä ja neuvotteluihin on kutsuttava mukaan esityksen tehnyt osallinen sekä tarpeen mukaan ne yhteisöt, joiden toimialaa asiassa käsitellään. Näin voidaan edellyttää esim. paikallisen yhdistyksen kutsumista neuvotteluihin, vaikka esityksen neuvotteluista olisi tehnyt joku muu osallinen. Mutta koska säännöksen muotoilu sisältää tarpeellisuuden kvalifioinnin, ei tämä ole mitenkään selvää. Neuvotteluilla ei myöskään ole kaavoitukseen etenemiseen ulottuvia oikeusvaikutuksia, joten niiden merkitys jää hieman kyseenalaiseksi. Muutoksenhaun yhteydessä on kuitenkin mahdollista vedota esim. siihen, että neuvotteluja ei ole käyty, vaikka suunnitelma oli ilmeisen puutteellinen. Näin ei käytännössä liene järkevää viedä kaavoitusta eteenpäin ennen asian selvittämistä.

Viranomaisneuvottelut tarkoittavat nimensä mukaisesti kunnan ja viranomaisten välillä käytäviä neuvotteluja, jolloin järjestöillä ei ole merkitystä. Järjestöjen neuvottelukeino on em. MRL 64.2 §:n mukainen neuvotteluesitys. Viranomaisneuvottelu on järjestettävä sekä kaavoituksen alkaessa että kaavaehdotuksesta annettujen lausuntojen jälkeen, joten tässä mielessä myös järjestöjen mielipiteet voivat saada välillistä merkitystä viranomais-neuvotteluissa.

4.1.2.2. Muistutukset ja lausunnot

Muistutukset ja lausunnot kaavasta kohdistuvat kaavaehdotukseen. Niiden antamismahdollisuus ja ajankohta ilmenee em. osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta (ks. myös tämän oppaan liitteenä oleva menettelykaavio). Kaavaehdotus on aina asetettava julkisesti nähtäville ja siitä on tiedotettava asian tarkoituksen ja kaavan merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Tiedotuksen laajuus harkitaan tapauskohtaisesti, mutta minimivaatimuksena on luonnollisesti normaalit kunnalliset ilmoittamistavat. Asetuksessa on kustakin kaavamuodosta omat erityissäännökset koskien kaavaehdotuksen julkistamista.

Osallisilla ja kunnan jäsenillä on oikeus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus) ja pyydettäessä muistutuksen tehneille on annettava perusteltu vastaus. Jälkimmäinen seikka on varsin merkittävä, sillä näin on mahdollista saada tieto siitä, miten tehtyyn muistutukseen suhtaudutaan. Asialla on lisäksi merkitystä mahdollisen muutoksenhaun apuna. Tärkeä käytännön seikka on, että vastausta pyydettäessä on ilmoitettava osoitteensa, sillä tämä on lain tasolla todettu vastauksen saamisen edellytys! Vastausta kannattaa pyytää aina, jos on tehnyt muistutuksen!

Toinen merkittävä mahdollisuus vaikuttaa kaavoitukseen on kaavaehdotuksesta annettavat lausunnot. Asetuksessa on erikseen kunkin kaavamuodon osalta säädetty niistä tahoista, joilta lausuntoa on pyydettävä. Yhtenä tällaisena tahona on mainittu sellaiset yhteisöt, joita voidaan pitää kaavoituksessa keskeisinä. Näiltä lausuntoa on pyydettävä tarpeen mukaan, joten suoranaista velvollisuutta ei ole. SLL:a ja sen piirijärjestöjä voitaneen pitää tällaisena yhteisönä, mutta harkinta lienee aina tapauskohtaista.

Kaavan hyväksymisestä on ilmoitettava sitä pyytäneille kunnan jäsenille ja muistutuksen tehneille. Osallistuminen siis edellyttää aktiivisuutta monissa eri tilanteissa, joten aina kannattaa pyytää vastausta tai tietoa päätöksistä. Näin on mahdollista seurata jatkuvasti prosessin etenemistä ja samalla näkee, miten tehdyt muistutukset ja lausunnot on kaavan valmistelussa otettu huomioon. Kaavan hyväksymisestä uuden lain perusteella voivat valittaa myös yhdistykset.

Osallinen siis voi
valmisteluvaiheessa
- tutustua OAS:aan ja mahdollisesti myös antaa siitä palautetta
- esittää AYK:lle neuvotteluiden käymistä OAS:n riittävyydestä
kaavaehdotuksesta
-tehdä muistutuksen
-antaa lausuntoja (yhdistykset)

hyväksytystä kaavasta
-tehdä valituksen

• (10) Lakikokoelma: Maankäyttö- ja rakennuslaki perusteluinen 1999 s. 151.