Pernajan rannikon ja saariston osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja: Uudenmaan ympäristönsuojelupiiri r.y.

VAATIMUKSET:

Pyydämme, että korkein hallinto-oikeus

1) kumoaisi Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen, jolla valituksemme otsikkoasiassa on hylätty ja palauttaisi kaavan Pernajan kunnalle uudelleen käsiteltäväksi,

2) korvaisi oikeudenkäyntikulumme Helsingin hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 3.000 euroa + alv 22 %.

PERUSTELUT:

1. Virkistystarpeiden selvittämättä ja huomiotta jättäminen

Uuden maankäyttö- ja rakennuslain (jäljempänä MRL) 9 ß edellyttää, että kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin, mikä vaatimus sisältyi jo aikaisempaan rakennuslainsäädäntöön (RakA 18 ja 27 ß). Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. MRL: 39 ß:n 3 momentti täsmentää, mitä asioita on selvitettävä yleiskaavaa laadittaessa. Sen mukaan on muun muassa selvitettävä ja otettava huomioon virkistysalueiden riittävyys siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pernajan rannikon ja saariston osayleiskaavan ohjaustavoite liittyy nimenomaan rantojen käyttöön. Myös yleiskaavan tarkkuustaso on sopiva virkistysalueiden selvittämiseen. MKR:n selitysteoksessa on katsottu, että yleiskaavatasolla kunnallisten virkistysalueiden, mukaan lukien puistot, riittävyyden selvittäminen ja varmistaminen on tärkeätä ja mielekkäämpää kuin asemakaavatasolla (Hallberg-Haapanala-Koljonen-Ranta: Uusi maankäyttö- ja rakennuslaki, s.193).

Kaavoituksessa sovitetaan yhteen erilaisia alueidenkäyttötarpeita. Eri tarpeiden selvittäminen on välttämätöntä, jotta voitaisiin arvioida, täyttääkö kaava sille laissa asetetut sisältövaatimukset (ks. emts. 32). Jotta esimerkiksi pystytään arvioimaan, onko virkistysalueita kaavassa osoitettu riittävästi, on ensin selvitettävä, paljonko erilaisia virkistysalueita tarvitaan ja missä niiden tulisi sijaita, jotta alueet olisivat niitä tarvitsevien saavutettavissa. Luonnollisesti on myös selvitettävä, mistä löytyy sellaisia alueita, jotka luonnonolosuhteittensa puolesta täyttäisivät erityyppisille virkistysalueille asetettavat vaatimukset. Vasta tämän jälkeen voidaan ryhtyä eri tarpeiden yhteensovittamiseen. Se voi luonnollisesti johtaa myös siihen, ettei kaikkia virkistystarpeita voida kaikkialla tyydyttää.

Kaavaselostuksessa tulee esittää yhteenveto kaavan vaikutusten arvioimiseksi suoritetuista selvityksistä, kaavan keskeiset vaikutukset sekä selvitys siitä, miten vaikutusselvitysten tulokset on kaavaratkaisussa otettu huomioon (ks. emts. 53). Maankäyttö- ja rakennusasetuksen (jäljempänä MRA) 17 ß:n mukaan yleiskaavan selostuksessa on esitettävä muun muassa kaavan vaikutusten selvittämisen ja arvioimisen kannalta keskeiset tiedot kaavoitettavasta alueesta (kohta 1) ja kaavan vaikutukset (kohta 4). Kaavaselostuksessa seikat on esitettävä sillä tavalla ja siinä laajuudessa kuin kaavan tarkoitus edellyttää ja niin että luodaan edellytykset vuorovaikutuksen toteutumiselle kaavan valmistelussa (MRA 17 ß 2 mom.).

Kun on kysymys koko kunnan rannikon ja saariston käsittävästä yleiskaavasta, virkistys on eräs keskeisimpiä toimintalohkoja. Jo vilkaisu yleiskaavakarttaan osoittaa, ettei yleisistä virkistystarpeista ole kannettu suurta huolta. Virkistysaluemerkinnöillä (VR, VU ja VV) osoitettuja alueita on äärimmäisen vähän, ne ovat epätasaisesti jakautuneet kunnan eri osiin ja suuressa osassa mannerrantoja ne puuttuvat kokonaan.

Yleiskaavan selostuksessa virkistystä on käsitelty vajaan sivun verran sivulla 21 (liite 1). Siinä on ensinnäkin todettu, että virkistysaluevarauksia on tehty eräillä kunnan omistamilla Uudenmaan virkistysalueyhdistykselle kuuluvilla alueilla.. On katsottu, että retkeily- ja ulkoilualueiden (VR) tarve on vähäinen, koska nämä tarpeet voidaan tyydyttää metsätalousalueilla jokamiehenoikeuden puitteissa. Uimarantavarauksista on todettu, että Sarvisalossa on yksi varaus ja kuntakeskuksessa toinen. Tältä osin kaavan vaikutusarvio on seuraava:

Riittävää määrää uimarantoja, jotka tyydyttäisivät ilmeisen tarpeen, erityisesti Sarvisalossa, ei ole löydetty. Vastaisuudessa kunta ja etenkin paikallisesti aktiivinen kylätoimikunta tai vastaava toiminevat lisäpaikkojen saamiseksi. Uimarantoja voidaan myös toteuttaa LV-varausten puitteissa.

Mitään selvitystä ei ole siitä, paljonko eri osissa kuntaa on sellaisia kesäasuntoja, joilla ei ole omaa rantaa, ja paljonko niissä on kesäisin asukkaita. Liioin ei ole selvitetty tai edes arvioitu, miten yleiskaava muuttaa tilannetta: paljonko tällaisia kesäasuntoja tulee lisää yleiskaavan perusteella ja paljonko niitä voidaan olettaa rakentuvan kunnan sisäosissa muutoin kunnan myöntämin luvin. Todettakoon, että yleiskaavassa on paljon kyläkeskusalueita (AT), joille voi rakentaa melko vapaasti lisää ei-omarantaisia asuntoja. Myöskään ei ole tarkasteltu sitä, missä on sellaisia paikkoja, joissa muut kuin omarantaisten kesäasuntojen asukkaat, mukaan lukien pienet lapset, voisivat käydä uimassa.

Kaiken kaikkiaan virkistyssektori ja erityisesti uimarantojen tarve on yleiskaavassa niin hatarasti käsitelty, että sen seikan oikeudellinen arviointi, täyttääkö yleiskaava tältä osin lain sisältövaatimukset eli onko yleiskaavassa varattu riittävästi uimarantoja ja muita rantojen virkistysalueita, on mahdotonta.

Kuten kunta itsekin yleiskaavan selostuksessa myöntää, uimarannoista on ilmeinen tarve ja sitä ei ole tyydytetty. Havainnot alueella liikuttaessa tukevat vahvasti tätä käsitystä. Ei pelkästään Sarvisalossa, vaan myös ainakin Kabbölessä, Isnäsissä ja Strömslandetissa on paljon asuntoja, joilla ei ole omaa rantaa. Uudenmaan ympäristökeskus, johon Helsingin hallinto-oikeus päätöksensä perustelussa viittaa, on lausunnossaan todennut, että kunta ei ilmeisesti ole halunnut osoittaa uusia uimarantavarauksia maanomistajien kannan vastaisesti. Tämä ei ole oikeudellisesti pätevä peruste jättää asia kokonaan hoitamatta, joudutaanhan tievarauksiakin usein osoittamaan maanomistajan kannan vastaisesti.

Helsingin hallinto-oikeus tukeutuu päätöksessään kunnan ja Uudenmaan ympäristökeskuksen antamiin lausuntoihin. Olemme vastaselityksissämme kohta kohdalta osoittaneet näihin kannanottoihin sisältyvien perustelujen kestämättömyyden. Omana perustelunaan hallinto-oikeus kuitenkin päätyy seuraavaan:

Kaavavalmistelussa on kuitenkin, paitsi osoitettu osayleiskaava-alueelta edellä tarkoitetut uimaranta- , retkeily- ja ulkoilualueet, myös todettu yleisten uimarantojen järjestämiseen kohdistuvat tarpeet, todettu niihin liittyvät vaikeudet ja hahmoteltu uimaranta-alueiden järjestämisen keinoja tulevaisuudessa. Tähän nähden ja kun suurimmalla osalla yleiskaavassa osoitetuista rakennuspaikoista on oma rantavesialue käytettävissä uimiseen ja kun kaava-alueelle on jäänyt runsaasti vapaita ranta-alueita jokamiehenoikeuksin käytettäväksi, ei osayleiskaava ole lainvastainen sen johdosta, että ranta-alueiden käyttö yleiseen virkistykseen olisi jäänyt ottamatta huomioon osayleiskaavaa laadittaessa.

Tämän vuoksi on vielä käytävä läpi tähän perustelujaksoon sisältyvät väitteet:

"Osoitettu osayleiskaava-alueelta edellä tarkoitetut uimaranta-, retkeily- ja urheilualueet"

Tämä viittaa kunnan lausunnossa todettuihin yleisiin uimarantoihin kirkonkylässä (2), Koskenkylässä ja Rönnäsissä sekä Sarvisalossa olevaan uimapaikkavaraukseen. Mainitut yleiset uimarannat sijaitsevat kuitenkin niin epätasaisesti, etteivät ne vesistöjen halkomassa kunnassa millään voi palvella kaikkia asukkaita (ks.liite 2). Yleiskaavassa Sarvisalossa osoitettu uimapaikka on pieni jakokunnan yhteisomistuksessa oleva alue, jonka kalliopaadelta perinteisesti on lähdetty uimaan ja muuta aluetta käytetty pienvenesatamana. Koska se sijaitsee aivan saaren lounaiskärjessä, se ei millään voi palvella Sarvisalon muun osan, esim. Härkäpään ja Rösundin kylien ja Sarvisalon pohjoisosien uimarantatarpeita.

"Vastaisuudessa kunta ja etenkin paikallisesti aktiivinen kylätoimikunta tai vastaava toiminevat lisäpaikkojen saamiseksi" (yleiskaavaselostuksen perustelu).

Tämä ei ole oikeudellisesti pätevä peruste jättää osoittamatta uimarantoja. Kaavoissa varataan alueita erilaisia tarpeita, sekä jo tällä hetkellä olevia, että kaavan mukanaan tuomia tai muutoin tulevaisuudessa esiintyviä tarpeita varten. Asiaa ei voi epämääräisesti lykätä tulevaisuuteen etenkin, kun tarve on todettu jo olevan tällä hetkellä. Yleisten uimapaikkojen järjestäminen on ensi sijassa kunnan tehtävä. Kylätoimikunnat ovat vapaaehtoisuuden varassa toimivia elimiä, joilla ei ole sen enempää varoja kuin lunastusoikeuttakaan uimarantojen toteuttamiseksi.

"Uimarantoja voidaan myös toteuttaa LV-varausten puitteissa" (yleiskaavaselostuksen perustelu).

Pienvenesatamat eivät ole uimarantoja. Eräin paikoin, esimerkiksi Sarvisalon Härkäpään kylässä, olemassa oleva uimaranta on yleiskaavassa merkitty LV-alueeksi. Tämä merkitsee sitä, että venepaikat voivat vapaasti laajentua sillekin osalle aluetta, joka oli ennen uimapaikkaa. Moottoriveneistä valuvat polttoaineet ja öljyt voivat myös aiheuttaa terveysriskejä. Yleiskaava siis huonontaa jopa nykytilannetta uintimahdollisuuksien kannalta.

"Suurimmalla osalla yleiskaavoissa rakennuspaikoista on oma rantavesialue käytettävissä uimiseen."

Tämä saattaa pitää paikkansa, mutta se ei poista sitä, että muillakin on tarve päästä kesällä uimaan ja tähän tarpeeseen on osoitettava jokin ratkaisu etenkin, kun tällaisia talouksia on paljon.

"Kaava-alueelle on jäänyt runsaasti vapaita ranta-alueita jokamiehenoikeuksin käytettäväksi."

Tämä peruste saattaa jonkin verran vähentää yleisten uimarantojen tarvetta, mutta ei poista sitä. MRL:stakin heijastuva tasa-arvon periaate edellyttää, että kaikkien ihmisryhmien tarpeista on huolehdittava. Tämän vuoksi tarvitaan myös sellaisia uimapaikkoja, joissa vanhemmat voivat käydä pienten lasten kanssa. Se edellyttää ennen kaikkea hyvää pohjaa, yleensä hiekkaa tai tasaista kalliota.

Suurin osa vapaiksi jätetyistä rannoista sijaitsee saarilla eivätkä siten ole kaikkien saavutettavissa. Niistä mannerrannoista, jotka ovat jääneet jäljelle, kun parhaat on osoitettu rakennuspaikoiksi, käytännöllisesti katsoen kaikki ovat kaislikko-, mutapohja- tai kivikkorantoja, jotka ovat aikuisillekin epämiellyttäviä uimapaikkoina. Ne edellyttäisivät vähintäänkin laiturin rakentamista ja kaislikon raivaamista, usein myös hiekan levittämistä alueelle. Kunnalla tai muulla ulkopuolisella ei kuitenkaan ole oikeutta mennä suorittamaan toimenpiteitä yksityisten omistamille metsätalousalueille. Vielä voidaan todeta, että omistajilla on täysi oikeus vaikkapa aidata alueensa ja siten estää rannan käyttö yleisenä uimapaikkana.

Toteamme vielä, että korkein hallinto-oikeus on tähänastisessa, rakennuslakiin perustuvassa oikeuskäytännössään useasti palauttanut kaavan sillä perusteella, ettei jotain seikkaa oltu riittävästi selvitetty. Uuden maankäyttö- ja rakennuslain voidaan katsoa edellyttävän ainakin samantasoista, ellei tarkempaa kaavan perustana olevien seikkojen selvittämistä. Pernajan yleiskaavan kohdalla nyt tehtävä ratkaisu tulee väistämättä asettamaan mittatikun sille, millaiset selvitykset katsotaan riittäviksi. Jos Pernajan yleiskaavan virkistystä koskevan osa hyväksytään riittäväksi, se tulee heijastumaan koko maan yleiskaavojen laadintaan niiden tasoa heikentäen, kun uuden maankäyttölain tarkoitus oli päinvastoin parantaa kaavoituksen pohjana olevien selvitysten tasoa.

2. Valtakunnallisten suojeluohjelmien huomiotta jättäminen

Katsomme edelleen ensisijaisesti, että valtakunnalliseen rantojensuojeluohjelmaan kuuluvat alueet on tarkoitus jättää rakentamatta ja niille sen vuoksi ei tule osoittaa rakennusoikeutta, ei toteutettavaa sen enempää kuin korvattavaakaan. Seutukaava, jonka välityksellä valtakunnalliset tavoitteet suodattuvat alemmille kaavatasoille, ei riittävässä määrin ole ollut ohjeena yleiskaavaa laadittaessa niin kuin laki edellyttää.

Siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus kuitenkin päätyisi tämän kysymyksen osalta toiseen lopputulokseen, haluamme toistaa väitteemme siitä, ettei rakennusoikeuden mitoitus näillä alueilla millään voi olla sama kuin muilla alueilla. Yleiskaava itsessäänkin lähtee siitä, että alueiden erityiset luonnonarvot vaikuttavat sallittavan rakentamisen määrään. Vyöhykejaotuksen perusteluissa (s. 12) todetaan:

"Vyöhykejako perustuu kaava-alueen luonnonarvoihin, maisemaolosuhteisiin ja rantojen rakennettavuuteen."

Esimerkiksi III-vyöhykkeen perusteluissa sanotaan seuraavasti:

"Alue, jolla maisemallisesti keskimäärin on hyvät edellytykset rakentamiseen, mutta jota muuta mannerrantaa merkittävämpien luonnonarvojen ja paikoitellen huonomman rakennettavuuden vuoksi ei voida lukea rakennettavuudeltaan parhaaseen vyöhykkeeseen" (eli IV-vyöhykkeeseen).

Tämäkin osoittaa, että luonnonarvojen tulee vaikuttaa rakennusoikeuden mitoitukseen. Valtakunnalliseen rantojensuojeluohjelmaan kuuluvat rannat on käyneet läpi tiheän seulan ja valittu edustamaan parhaimpina esimerkkeinä maamme rantaluontoa. Näin ollen niiden luontoarvot on todettu poikkeuksellisen suuriksi. Tämän vuoksi katsomme, ettei niiden rakennusoikeutta missään nimessä voi mitoittaa II-vyöhykettä korkeammaksi, mikä linja Keipsalon kohdalla onkin omaksuttu. Esimerkiksi Hästö-Gyltön alue on vähintään yhtä kaunista ja herkästi haavoittuvaa aluetta kuin Keipsalo eikä ole mitään syytä, minkä vuoksi niiden rakennusoikeuden mitoituksen tulisi poiketa toisistaan. Vaadimme siten toissijaisesti, että muidenkin valtakunnalliseen rantojensuojeluohjelmaan kuuluvien alueiden rakennusoikeus supistetaan enintään II-vyöhykkeen mukaiseksi.

3. Yhtenäisen ranta-alueen riittämättömyys

Yleiskaavakartan tarkastelu osoittaa, ettei yhtenäisiä rakentamattomia alueita ole jäänyt kovinkaan paljon. Tämäkin puute on erityisen silmiinpistävä Sarvisalossa ja kirkonkylästä itään olevilla mannerrannoilla. Tämä johtuu siitä, että kaavoittaja on itsepintaisesti halunnut osoittaa valtaosan rakennuspaikoista omarantaisina, vaikkei siihen olisi ollut mitään pakkoa.

Katsomme nimenomaan, että sellaisten maanomistajien ranta-alueille, jotka ovat saaneet kaavassa huomattavan määrän rakennusoikeuksia, ei ole mitenkään kohtuutonta osoittaa esitettyä laajempia yhtenäisiä rakentamattomia ranta-alueita.

4. Yhteenveto

Uudistaen kaiken sen, mitä alkuperäisessä valituskirjelmässä ja annetuissa vastaselityksissä olemme lausuneet, toteamme, ettei Helsingin hallinto-oikeuden päätöksessä tai sen perusteluissa ole esitetty mitään sellaista syytä, minkä johdosta valituksemme ei olisi edelleen aiheellinen kaikkien kolmen kohdan osalta. Pyydämme sen vuoksi, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yleiskaava palautetaan Pernajan kunnalle uudelleen valmisteltavaksi ja käsiteltäväksi.

HAKEMISTO