Talousneuvoston työryhmäraportista Ympäristö- ja energiaverotuksen käyttö Suomessa

(Valtioneuvoston kanslia, 2000/3)

Talousneuvoston työryhmän tehtävänä oli selvittää, millaisia vaikutuksia olisi verotuksen painopisteen siirtämisellä ympäristö- ja energiaverotuksen suuntaan. Huomioon tuli ottaa vaikutukset ympäristöpäästöihin, kansalliseen kilpailukykyyn, taloudelliseen kasvuun, työllisyyteen ja tulonjakoon. Suomen luonnonsuojeluliitto esittää työryhmäraportista lausuntonaan seuraavaa:

On erittäin tärkeää, että talousneuvosto on asettanut kyseisen työryhmän selvittämään, millaisia vaikutuksia verotuksen painopisteen siirtämisellä ympäristö- ja energiaverotuksen
suuntaan voisi olla. Työryhmän perustaminen osoittaa, että ympäristö- ja energiaverotuksen kehittäminen on ajankohtainen asia, jonka puolesta ollaan valmiita työskentelemään. Suomalaisen hyvinvointivaltion tulevaisuuden kannalta (myös rahoitusnäkökulmasta) ympäristö-, työllisyys- ja kilpailukykykysymykset ovat haasteita, jotka ovat sidoksissa toisiinsa monin tavoin.

Työryhmä on raportissaan koonnut yhteen oleellista tietoa ympäristö- ja energiaverotuksen tasosta, kohdentumisesta ja vaikutuksista. On kuitenkin valitettavaa, ettei työryhmä ole ottanut vastaan haastetta tarkastella niitä rakenteellisia muutoksia, jotka tulevaisuudessa ovat välttämättömiä ympäristö- ja hyvinvointikysymysten menestykselliselle hoidolle, ja jotka todetaan myös raportissa tarpeellisiksi.

Raportti tuskin merkittävästi nopeuttaa verouudistuksen etenemistä, sillä sen pääsävy on melko pessimistinen ja ympäristöverojen vaikutuksia vähättelevä. Raportissa esitellään tutkimustuloksia, jotka puoltavat ympäristöverojen nykyistä laajempaa käyttöä, mutta todellisia mahdollisuuksia verojen käyttöön ja konkreettisia kokemuksia muista maista ei juuri esitellä. Johtopäätökset jäävät siten laimeiksi.

Verojen ympäristövaikutusten osalta tehtävänmäärittely on liian suppea, sillä pelkkiin päästöihin keskittyminen jättää ulkopuolelle mm. luonnonvarojen käytön vaikutukset ja vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen. Ympäristöhaitat ja verouudistuksen aiheuttamat ympäristöhyödyt on jätetty pois tarkastelusta, vaikka niistä on tehty paljon tutkimuksia, ja vaikka ympäristöhaitoista aiheutuu yhteiskunnalle todellisia kustannuksia.

Raportti on keskittynyt melko yksipuolisesti energiaverotukseen. Yksinään käytettynä energiavero voi ohjata markkinoita, innovaatioita ja tuotekehittelyä väärään suuntaan, ja säästettäessä energiaa saatetaan kuluttaa paljon muita luonnonvaroja.

Nykyisen verotuksen rakenne on ristiriidassa paitsi ympäristön hyvinvoinnin, myös työllisyyden parantamisen kanssa. Se tekee luonnonvarojen kulutuksen usein halvemmaksi kuin työn teettämisen ja suosii siten energian ja raaka-aineiden kulutusta työllisyyden ja ympäristön kustannuksella.

Taloudellisia ohjauskeinoja on toistaiseksi hyödynnetty hyvin vähän verrattuna niiden potentiaaliin. Vaikka energia- ja ympäristöveroista käytävä keskustelu on viime vuosina lisääntynyt Euroopassa, verotuksen rakenne on pysynyt lähes ennallaan. Vuoden 1980 jälkeen työhön kohdistuvat verot ovat keskimäärin nousseet, pääomaverot laskeneet ja energia- ja ympäristöverojen osuus on pysynyt suurin piirtein samana, joskin energiaverot ovat hieman nousseet.

Verouudistusta on usein vastustettu argumentoimalla, että se vaarantaisi kansallisen kilpailukyvyn ja uhkaisi työllisyyttä. Lisäksi sen mahdollisuuksia vaikuttaa kasvihuonekaasupäästöihin on aliarvioitu. Myös työryhmän raportti sortuu taloudellisten ohjauskeinojen vähättelyyn, vaikka viime vuosien tutkimukset antavat yhä enemmän tukea näkemykselle, että hyvin suunnitellun verouudistuksen avulla on mahdollista korvata työn verotusta niin, että sekä ympäristön tila että työllisyys paranevat. Verotuksen tehokkuutta päästöjen vähentämisessä osoittaa jo se, että ilman energiaveroa Suomen hiilidioksidipäästöt vuonna 1998 olisivat olleet yli seitsemän prosenttia korkeammat.

Työryhmän raportti painottaa, että toimenpiteiden ilmastonmuutoksen hidastamiseksi tulee olla kansainvälisiä. Tämä ei kuitenkaan kumoa tosiasiaa, että on välttämätöntä tehdä oikeita ratkaisuja myös maatasolla. Tilanteessa, jossa tiedetään kansainvälisten ympäristövelvoitteiden kiristyvän tulevaisuudessa, myös pienellä avoimella taloudella on hyvä mahdollisuus saavuttaa kilpailuetua, lähtiessään aktiivisesti ohjaamaan talouspolitiikkaansa kestävälle uralle mahdollisimman aikaisessa vaiheessa.

Työryhmä näyttää etsivän ratkaisua kansainvälisestä ilmastosopimuksesta ja pidemmällä aikavälillä kehitysmaiden saattamisesta päästörajoitusten piiriin. Kehitysmaiden kasvavien hiilidioksidipäästöjen käsittely ei ole kovin relevanttia raportissa, jossa pitäisi käsitellä Suomen energia- ja ympäristöverotuksen mahdollisuuksia päästöjen vähennys- ja työllisyyden parantamiskeinoina. Suomen on vähennettävä kasvihuonekaasupäästöjään merkittävästi ja käytettävä taloudellisia ohjauskeinoja riippumatta siitä, miten kehitysmaiden päästöt kehittyvät.

Energiaverotus

Energiaverotusta tulisi muuttaa niin, että se perustuisi energian tuotantomuotojen hiilidioksidipäästöihin ja kohdistuisi etenkin teollisuuden sähköntuotannon polttoaineisiin. Verotuksella voidaan tehokkaasti ohjata energiantuotantoa vähemmän hiilipäästöjä tuottavaan ja työllistävämpään suuntaan.

Yhteiskunnalle sekä työllisyyden lisääntymisestä että ympäristöhaittojen vähentämisestä koituvia hyötyjä on tutkittu perusteellisesti. Jos esimerkiksi hiilivoimaa korvataan tuulivoimalla, perinteiset ympäristövaikutukset kuten rikki- ja typpipäästöt pienenevät. Energiayksikköä kohti hyödyt ovat tällöin Energia-Ekonon tutkimusten mukaan arvoltaan 6 p/kWh. Tämä tekee tuulivoimastakin erittäin kilpailukykyistä yhteiskunnan näkökulmasta.

Jos hiilivoiman korvaamisen ilmastohyötyjä tarkastellaan EU:n ExternE-tutkimuksen mukaisesti, hyödyt ovat jopa 25 p/kWh. Arvio on ilmastonmuutoksen luonteesta johtuen epävarma, mutta suuntaa antava.

On huomattava, että niissä malleissa joissa energiaintensiivisen teollisuuden tuotanto pienenee, on usein oletettu, että verotus kohdistuu kaikkeen energiantuotantoon ja että korvaavia tuotantomahdollisuuksia on rajoitetusti. Oletus, että teknisiä mahdollisuuksia päästöjen vähentämiseen ei olisi, on mm. VTT:n tutkimusten valossa täysin epärealistinen. On järkevää olettaa, että yritykset pyrkivät lisäämään vähäpäästöistä energiantuotantoa ja energiansäästöä ennen kuin ryhtyvät vähentämään tuotantoaan. Suomen teollisuudella on EU-maiden toiseksi alhaisin sähkön hinta, joten verotuksen nosto ei välttämättä välittömästi uhkaa kilpailukykä. Lisäksi sähkö on energaintensiivisenkin teollisuuden kohdalla melko pieni menoerä verrattuna esimerkiksi työvoimakuluihin.

Tutkimusten mukaan erittäin kannattavaa energiansäästöpotentiaalia on hyödyntämättä mm. siksi, että yritykset eivät halua uusia prosessejaan pelkästään ympäristöhaittojen vähentämiseksi, ja vaativat energiansäästöinvestoinneilta paljon nopeampaa takaisinmaksuaikaa kuin energiantuotantoinvestoinneilta. Energiaveron vaikutusta yrityksiin voidaan pienentää juuri energiansäästöllä. Verotuksen nousu olisi tehokas kannustin toistaiseksi käyttämättä jääneen säästöpotentiaalin hyödyntämiselle.

Jätehuolto

Jätehuoltoa käsiteltäessä työryhmä on unohtanut jätelain päätavoitteen eli jätteen synnyn ennaltaehkäisyn. Pyrittäessä pienentämään syntyvän jätteen määrää olisi tehokkainta asettaa vero myös luonnonvarojen käytölle, ei ainoastaan jo syntyneelle jätteelle. Resurssivero ohjaisi taloutta luonnonvarojen kestävämpään käyttöön ja kannustaisi ehkäisemään jätteen syntyä.

Kaatopaikoille vietäviltä jätteiltä on peritty veroa jo yli kolme vuotta, eikä tällä ole jätetilastojen mukaan ollut kokonaisjätemäärää pienentävää vaikutusta. Suuri osa jätteistä päätyy yksityisille, lähinnä teollisuuden kaatopaikoille. On ongelmallista, että näille kaatopaikoille tai polttoon päätyvästä jätteestä ei peritä veroa. Raportti ei käsittele ympäristöministeriön edustajien perusteltua kannanottoa sen puolesta, että vero laajennettaisiin koskemaan myös yksityisiä kaatopaikkoja. Tässäkin voitaisiin hakea mallia Tanskasta, jossa jätevero on asetettu sekä kaatopaikoille että polttoon päätyvälle jätteelle.

Tuotteille asetettava ympäristövero parantaa uudelleenkäytön ja korjaustoiminnan kannattavuutta. Raportissa kiitellään jo käytössä olevan juomapakkausveron ympäristöhyötyjä, mutta ei käsitellä lainkaan mahdollisuutta laajentaa veroa muidenkin tuotteiden pakkauksiin. Tässä olisi mahdollisuuksia jätteen vähentämiseen ja verotulojen lisäämiseen.

Raportissa esitellään YM:n ja pakkausalan välisen pakkauksia koskevan sopimuksen tavoitteita ikään kuin ympäristöverojen korvaajana. Sopimuksen avulla ei ole kuitenkaan saavutettu mitään sellaista ympäristöhyötyä, jota ei olisi ilman sopimustakin saavutettu. Jätteen synnyn ehkäisyssä pakkausala pääsee suurempaan materiaalinsäästöön kuin mitä sopimuksessa tavoitellaan (Pakkaustyöryhmän muistio 1993). Lasi- ja kuitupakkausten kierrätysaste oli sopimuksen tavoitteisiin perustuvaa valtioneuvoston päätöstä annettaessa yhtä suuri tai korkeampi kuin sopimuksen tavoite. Sopimuksen matalien tavoitteiden seurauksena pakkausten kierrätystä ei ole viime vuosina juurikaan tarvinnut lisätä.

Ympäristönsuojelu ja työllisyys

Raportti on melko ristiriitainen käsitellessään ympäristöverojen vaikutusta työllisyyteen. Toisaalta myönnetään, että useimpien verorakenteen muutoksen vaikutuksista tehtyjen laskelmien mukaan ympäristöverot ovat työllisyyden kannalta edullisempia kuin välittömästi työpanokseen kohdistuvat verot. Silti verotuksen painopisteen muutos torjutaan toteamalla: "Useimpien tähän mennessä esitettyjen ympäristöverojen kertymät ovat olleet suhteellisen pieniä verrattuna työvoimaverojen tuottoon." Ympäristöverot voivat kuitenkin yhdessä olla suurituottoisia. Julkisuudessa on esitetty mm. seuraavia, kertymältään haluttaessa suuria veroja: vesivero, jätevesivero, maa-ainesvero, muut raaka-aineverot mm. öljylle ja puulle, tuoteverot mm. paperille, pakkauksille, lannoitteille jne. Eri yhdistelmillä verokertymistä saadaan helposti merkittäviä, ja painotukset voivat vaihdella mm. uusiutuvuuden, riittävyyden, ympäristövaikutusten ja kotimaisuuden mukaan.

Vastakkainasettelu ympäristönsuojelun ja työllisyyden kesken näkyy raportissa selvästi. Joko-tai -näkemykselle ei esitetä vaihtoehtoja, vaikka ympäristön tila ja työllisyys voivat parantua samanaikaisesti.

Useissa tutkimuksissa on esitetty aloja, jotka todennäköisesti hyötyisivät verotuksen painopisteen muuttamisesta. Hyötyjiä olisivat mm. palvelualat, hoitoalat, rakentaminen, tietotekniikka, posti- ja pankkitoimialat ja konepajateollisuus. Työryhmän raportissa tätä ei ole kuitenkaan käsitelty.

Uusiutuvat energialähteet kuten puu ja tuulivoima työllistävät 2-5 kertaa fossiilisia polttoaineita ja ydinvoimaa tehokkaammin. Yhteiskunnalle koituvien työllisyyshyötyjen on bioenergiatutkimusohjelmassa laskettu olevan 1-10 p/kWh, kun puulla korvataan hiiltä sähköntuotannossa. Työllisyysvaikutus kohdistuu maaseudun pahimmille työttömyysalueille. Lisäksi uusien energiateknologioiden kysynnän kasvu tukee energiaklusteria, joka on voimakkaasti kasvava vientiala ja jatkossa merkittävä työllistäjä. Keskeiset vientituotteet ovat juuri uusiutuvia energialähteitä hyödyntävää tai energiaa säästävää teknologiaa.

Vuonna 1995 KTM:n tekemässä suhdannekyselyssä 88 % pk-yrityksistä piti palkan sivukustannuksia joko melko tai erittäin suurena esteenä työllistämiselle. Suurimpana esteenä sitä piti 41 % yrityksistä. KTM arvioi, että jos työllistämisesteitä kevennettäisiin merkittävästi, pk-yritykset voisivat palkata suunnittelemaansa kaksi ja puoli kertaa enemmän työntekijöitä. Samana vuonna teollisuus maksoi työvoimastaan erilaisia veroja ja maksuja noin 28 mrd mk, ja ympäristöveroja vajaan miljardin. Tässä on suuret mahdollisuudet työllisyyden parantamiseen verouudistuksen avulla.

Raportin tekijöiden ennakko-oletus on, että työllisyyden kohentuminen ja hyvinvoinnin lisääntyminen edellyttää taloudellista kasvua, joka puolestaan vaatii energian tuotantoa ja käyttöä, mikä lisää hiilidioksidipäästöjä. Tällainen näkemys ei juurikaan anna tilaa ajattelulle, jonka mukaan verotuksen painopistettä muuttamalla voidaan vaikuttaa suotuisasti sekä ympäristön tilaan että työllisyyteen, kun työn teettäminen tulee kannattavammaksi, eikä ympäristön kannalta haitallinen toiminta ole enää halvempaa kuin vähemmän haitallinen toiminta.

Ympäristöverojen nykyistä laajemmalle käytölle voidaan löytää runsaasti perusteita. Verouudistus edistäisi ympäristö- ja talouspolitiikan yhteensovittamista, ja saisi ympäristökuormituksen näkymään tuotteiden ja palveluiden hinnoissa. Tämä puolestaan kannustaa kuluttajia ja tuottajia muuttamaan toimintatapojaan ympäristöä vähemmän kuormittavaan suuntaan.

Verouudistusta vastustetaan usein sillä, että se kasvattaisi tuloeroja. Koska uudistus nostaisi kuluttajahintoja, on selvää, että tämä vaikuttaisi eniten pienituloisiin. Tuloerojen kasvu voidaan kuitenkin estää kohdistamalla veronpalautuksia juuri pienituloisille. Raportissa ei ole käsitelty muiden verojen kuin hiilidioksidiveron vaikutuksia tulonjakoon.

Maatalous ja vesiensuojelu

Maatalouden ongelmana on käytettyjen lannoitteiden sisältämien ravinteiden kulkeutuminen vesistöihin. On kyse lähinnä hajakuormituksesta, ja lannoite/ravinneverolla voitaisiin pienentää vesistöihin joutuvaa ravinnemäärää. Maatalouden fosforinkäyttö viljeltyä peltohehtaaria kohti on viime vuosina ollut laskussa, mutta vuosittainen typenkäyttö on pysytellyt melko vakaana.

Raportin mukaan "Tällä hetkellä ei olekaan tiedossa vesiensuojelun alueella tarpeita, joihin uusien taloudellisten ohjauskeinojen käyttö Suomessa vaikuttaisi soveliaalta." Väite on hämmästyttävä, kun vesiensuojelupuolella vaativimmaksi tehtäväksi raportissa todetaan maatalouden fosfori- ja typpipäästöjen puolittaminen. Tavoitteiden saavuttamisen katsotaan edellyttävän, että maatalous saa ympäristötukea vastineeksi vesiensuojelutoimenpiteille. Työryhmä on jälleen unohtanut, että raportissa piti tarkastella ympäristöverojen vaikutusta.

Raportissa olisi ollut tärkeää selvittää lannoite/ravinneveron käytön vaikutuksia, mutta se on jätetty tekemättä. Ruotsissa ja Tanskassa verosta on jo kokemuksia, mutta niitä ei esitellä raportissa. Etenkin Tanskan mallin toteutus ja vaikutukset olisi kannattanut selvittää perusteellisesti. Tanskassa vero on porrastettu ravinnekuorman mukaan.

Vesi- ja jätevesiveroja raportti ei käsittele, vaikka toteaakin, että vedenoton ja -kulutuksen ohjauksella voidaan vaikuttaa myönteisesti vesihuollon energian ja kemikaalien kulutukseen ja ajankohtaisiin typenpuhdistuksen investointeihin.

Liikenne

Liikenteestä aiheutuu vuosittain useiden miljardien kustannukset ympäristö- ja terveysvaikutuksineen, joskin onnettomuuksien aiheuttamien ihmishenkien menetysten rahallinen arvottaminen on mahdotonta. Verotuksella voitaisiin edistää ympäristölle ja ihmisille vähemmän haitallisia liikennemuotoja.

Tarkasteltaessa liikkumisen muotoja ja niille annettavia tukia tärkeä kysymys on työsuhdeautojen ja matkakuluvähennysten verokohtelu tuloverotuksessa. Pyrittäessä kokonaisvaltaisesti vähentämän liikenteen ympäristökuormitusta ei ole järkevää esim. korottaa liikennepolttonesteiden veroja tai investoida julkisen liikenteen kehittämiseen, jos samanaikaisesti edistetään yksityisautoilua suosimalla työsuhdeautojen ja matkakuluvähennysten verokohtelua. Siksi verovähennysoikeuden poistaminen on ympäristönäkökulmasta hyvin perusteltua.

Työsuhdeautojen verokohtelun kiristämistä ympäristöperustein on suunniteltu tai toteutettu useissa Euroopan maissa. Ruotsissa tehtyjen tutkimusten mukaan matkakuluvähennyksiä leikkaamalla voitaisiin vähentää yksityisautoilua jopa tehokkaammin kuin polttoaineen hiilidioksidiverolla. Tätä työryhmä ei ole ottanut selville. Useissa tutkimuksissa havaittua bensiiniveron alhaista kysynnän hintajoustoa, joka heikentää veron tehokkuutta, voidaan osittain selittää juuri matkakuluvähennyksellä.

Työsuhdeautolle tulisi kehittää kilpailukykyisiä, vähemmän ympäristöä kuormittavia vaihtoehtoja kuten työsuhdejoukkoliikennelippu tai työsuhdepolkupyörä. Nykyinen työmatkojen verovähennysoikeus suosii etenkin pitkiä matkoja ja on siten ristiriidassa tiiviimmän yhdyskuntarakenteen kehittämisen kanssa. Yhdyskuntasuunnittelu määrää hyvin pitkälle, mitä liikennemuotoja käytetään.

Loppusanat

Raportti vastaa tehtävänantoaan monilta osin varsin puutteellisesti ja vaatii runsaasti lisäselvityksiä. Esitetyt tutkimustulokset eivät näy riittävästi raportin johtopäätöksissä. Verotuksen painopisteen muuttaminen on paitsi ympäristön, myös yhteiskunnan ja työllisyyden kannalta tärkeä uudistus, joka on suunniteltava hyvin. Verouudistuksen hyväksyttävyyden ja tehokkuuden kannalta on äärimmäisen tärkeää, että verotuottojen käyttö suunnitellaan ja toteutetaan yhtä huolellisesti ja perustellusti kuin verotuottojen kerääminen.

Tarvitaan myös keskustelua talouskasvun laadusta ja siitä, mitä talouskasvulla ylipäätään tavoitellaan. Hyvinvoinnista puhuttaessa bruttokansantuote ei ole välttämättä kovin käyttökelpoinen mittari.

Helsingissä 6.4.2000

Timo Helle
puheenjohtaja
Suomen luonnonsuojeluliitto r.y.

HAKEMISTO